自周秦以来，在正常的形势下，农民种田的租税负担，仅是总收获量的十分之一，即国家收取什一之税。统治者在制定这一税 率时，首先考虑到农民自身吃穿用和再生产的需要是多少，防止因国家税重而伤民害农，对“民伤则离散，农伤则国贫”的历史教训有较清醒的理性认识，不敢无限 增加农民负担。但是，什一之税，仪是让农民维持最低生活需要，随着统治者欲望无限，对农民的剥削除田租之外，尚有各种名目的赋税负担，使农民深陷穷困之 中，经济发展异常缓慢，国家的发展随之举步维艰，长期贫穷落后。
秦始皇统一全国之后，奋其私智，穷奢极欲，“内兴功作，外攘夷狄，收 泰半之赋，发闾左之戍。男子力耕不足粮饷，女子纺绩不足衣服。竭天下资财以奉其政，犹未足以瞻其欲也。海内愁怨，遂用溃叛”。农民将自己每年收获的三分之 二交税，供给统治者挥霍享乐，而自己终岁劳苦，食不饱腹，衣不蔽体。男子成丁后，立即开始服徭役，“一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古；田租口赋，盐铁之 利，二十倍于古。或耕豪民之田，见税什五。故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加，民愁亡聊，亡逃山林，转为盗贼，赭衣半道，断狱岁 以千万数”。如此横征暴敛，百姓困难重重，国家岂有不亡！
西汉政权建立后，由于“接秦之弊，丈夫从军旅，老弱转粮饷，作业剧而财匮， 自天子不能具纯驷，而将相或乘牛车，齐民无藏盖”。凋败不堪的经济形势，严重关系到西汉政权能否存在下去，迫使统治者必须采取扭转形势的有力措施。故而刘 邦“约法省禁，轻田租，什五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民”。其田税较历史上的什一之税减少三分之一，并根据国家实际需要，制定其他各项税收标准，尽 量做到轻徭薄赋，减轻百姓经济负担，使之重新回到田里，恢复生产，安居乐业，为政权的巩固与发展奠定基础。
惠帝即位，施恩百姓，诏告天下：“减田租，复十五税一。”此一记事，表明刘邦所颁行的“什五税一”政策未能贯彻始终，很可能是在后期又回到什一之税上来。至惠帝时感到田租过重，不利于生产发展，而重新恢复十五税一政策。
吕后称制后，又经过八年轻徭薄赋，终于使国家出现“民务稼穑，衣食滋殖”局面，农业生产逐渐得到了恢复与发展，经济形势略有改观。
文帝即位后，生产虽为上升趋势，但国家仍无积蓄可恃，百姓仍处于半饥半饱之中，须继续推行休养生息政策。另一方面，随着经济形势的好转，使自战国以来兴 起的背本趋末之风重新抬头，奢靡淫侈之俗日长，百姓纷纷弃农经商，严重地影响了农业生产的进一步发展。虽然是“法律贱商人，而商人已富贵矣；尊农夫，农夫 已贫贱矣”。这种不重视生产而追求流通，无法使社会财富得到增长，必然导致囤积居奇，哄抬物价，使人心浮动，社会不稳，同统治者的愿望背道而驰。故此，汉 文帝为进一步刺激农业生产的发展，对农民采取更宽松的让步政策，多次下诏劝农，极力呼吁：“农，天下之大本也，民所恃以生也，而民或不务本而事末，故生不 遂。”并亲自率耕，以为天下先，鼓威人们从事农业生产。
但是，尽管汉文帝重视农业发展的方针是正确的，却无法改变力农不如经商的事 实，经商致富的诱惑力远远胜过皇帝号召力。至于贾谊、晁错等政论家们，虽然对国家的形势保持清醒认识，提出过某些抑商重农建议，希望能扭转形势，但他们的 建议，也仅是头痛医头，脚痛医脚，不可能阻止住商人的崛起。贾谊对弃农经商、奢靡淫侈，视为天下大残、大贼，向统治者敲响警钟。他在上书文帝时称：“今背 本而趋末，食者甚重，是天下之大残也；淫侈之俗，日日以长，是天下之大贼也。残贼公行，莫之或止；大命将泛，莫之振救。生之者甚少，而食之者甚多，天下财 产何得不蹶！汉之为汉几四十年矣，公私之积犹可哀痛。失时不雨，民且狼顾；岁恶不入，请卖爵、子。既闻耳矣，安有为天下阽危者若是而上不惊者。”贾谊的这 番话，表明西汉刚刚走向恢复发展的经济形势，因弃农经商者日众又蒙上了阴影；种粮的人少而吃粮的人多，是社会贫困的主要原因。他建议“驱民而归之农，皆著 于本，使天下各食其力，末技游食之民转而缘南晦”。这样一来，国家便可以有足够的积蓄，人民乐于所从事的行业，皇帝也就不必为天下危机担忧了。
继贾谊之后，晁错又上书文帝，进一步分析国家蓄积不足的原因，建议实行贵五谷而贱金玉的重农政策。他对文帝说：“圣王在上而民不冻饥者，非能耕而食之， 织而衣之也，为开其资财之道也。故尧、禹有九年之水，汤有七年之旱，而国无捐瘠者，以蓄积多而备先具也。今海内为一，土地人民之众不避汤、禹，加以无天灾 数年之水旱，而蓄积未及者，何也？地有遗利，民有余力，生谷之土未尽垦，山泽之利未尽出也，游食之民未尽归农也。民贫则奸生。贫生于不足，不足生于不农， 不农则不地著，不地著则离乡轻家，民如鸟兽，虽有高城深池，严法重刑，犹不能禁也。”广大农民虽终岁勤苦，而不得温饱，被逼“卖田宅、鬻子补以偿债”，而 富商大贾坐食渔利，积储倍息，“其男不耕耘，女不蚕织，衣必文彩，食必粱肉；无农夫之苦，有千百之得。因其富厚交通王侯，力过吏势，以利相倾；千里游遨， 冠盖相望，乘坚策肥，履丝曳缟。此商人所以兼并农人，农人所以流亡者也”。“俗之所贵，主之所贱也；吏之所卑，法之所尊也。上下相反，好恶乖迕，而欲国富 法立，不可得也”。最后，建议文帝推行轻爵贵粟政策，并指出：“粟者，王者之大用，政之本务”；“爵者，上之所擅，出于口而无穷”。令民可以出粟买官职爵 位，或者用粟免罪减刑。从而使粟变成无价之宝，种田的人自然会多起来。
